Nada sobre nosotros, sin nosotros: El caso de JREDD+ en Colombia

La importancia de incluir a todas las partes interesadas, especialmente a las comunidades afectadas, en la mesa de toma de decisiones. 

Los autores de este blog son el economista del Environmental Defense Fund Luis Fernández Intriago y los profesores de la Universidad de Los Andes Jorge García López y Julián Gómez Gil.  

Hay un dicho entre los pueblos indígenas y las comunidades locales cuando se trata de las políticas que rigen sus territorios y comunidades: «Nada sobre nosotros, sin nosotros». Esta expresión es una llamada a la acción: las comunidades que se ven afectadas por cuestiones específicas deben ser incluidas en la toma de decisiones políticas en torno a ellas.  

Sin embargo, los responsables políticos y los investigadores deciden sistemáticamente el diseño de las políticas y construyen modelos sin consultar ni tener en cuenta la opinión de las comunidades afectadas y las principales partes interesadas. A pesar de seguir las mejores prácticas establecidas y los modelos estándar, no incorporan importantes salvedades y matices que afectan a las distintas partes interesadas de la jurisdicción.  

Los esfuerzos por detener la deforestación son un claro ejemplo de ello: las nuevas políticas se ponen en marcha sin ningún aporte de las comunidades las cuales dependen de los bosques para su sustento, su cultura y supervivencia básica. Las comunidades locales e indígenas son una fuente desaprovechada de sabiduría, liderazgo y capacidad para apoyar los esfuerzos de conservación de los bosques tropicales. 

Para remediar esta situación el Environmental Defense Fund, la Universidad de Los Andes y el Centro de Estudios Manuel Ramírez iniciaron un proceso de interacción en Colombia para demostrar cómo la participación de las principales partes interesadas (comunidades locales, pueblos indígenas, actores privados y entidades gubernamentales) podría conducir a un mejor diseño de políticas para proteger los bosques en el país. 

¿Por qué Colombia? 

Colombia se enfrenta a enormes desafíos con la deforestación: Entre 2017 y 2021 se destruyeron 184.000 hectáreas al año de bosques naturales. La deforestación representa el 33% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero que afectan el clima del país. Por lo tanto, detener la deforestación es fundamental para cumplir los compromisos del país con el Acuerdo de París (también llamados «Contribución Determinada a Nivel Nacional» o NDC, por sus siglas en inglés).   

Como en muchos otros países, el sector AFOLU (Agricultura, Silvicultura y Otros Usos de la Tierra) no está sujeto a regulaciones en Colombia.  Esto representa una excelente oportunidad en la que el gobierno colombiano apalancar financiación privada, tanto nacional como internacional, si integra el sistema de comercio de emisiones con un programa REDD+ a nivel jurisdiccional (JREDD+). De esta manera, el gobierno podría regular obtener financiación nacional para reducir la deforestación a través del Programa Nacional de Cupos Transables de Emisión de Gases de Efecto Invernadero (PNCTE, que representa el Sistema Colombiano de Comercio de Emisiones que debe implementarse a más tardar en 20301), y financiación internacional utilizando una acreditación REDD+ jurisdiccional (como el ofrecido por la Coalición LEAF). Particularmente, estos programas JREDD+ se enfocan en desincentivar la deforestación a nivel regional   para reducir los riesgos de fugas de deforestación, y en asegurar la participación efectiva de todos los actores locales.  

La mitigación del cambio climático es ahora una de las principales prioridades de grandes sectores de la sociedad, los gobiernos y las empresas. Esto ha generado una demanda por mecanismos efectivos con un alto nivel de integridad que ayuden a detener rápidamente las emisiones por deforestación en los países con bosques tropicales. Nuestra investigación concluye que si se combina el uso del Sistema de Comercio de Emisiones con un programa JREDD+, la financiación pública requerida para reducir la deforestación los niveles definidos por el NDC a2030 desciende de 900 a 75 millones de dólares. 

Deforestación en Colombia, 2013-2021 

El estudio 

Nuestro estudio tuvo como objetivo identificar formas inclusivas y equitativas para implementar un JREDD+ en las políticas de mitigación climática de Colombia. Establecimos tres pilares paralelos e interconectados: en primer lugar, nos centramos en asegurar una interacción participativa con las principales partes interesadas. En segundo lugar, construimos un modelo para ilustrar cómo integrar un JREDD+ con el Sistema de Comercio de Emisiones (SCE) puede ayudar a Colombia a cumplir con su objetivo de NDC de manera rentable, al tiempo que beneficia a las comunidades locales. En tercer lugar, preparamos un diseño de política que el gobierno puede utilizar como directriz para integrar estos enfoques. 

Interacción Participativa  

Al principio del proyecto, comenzamos por interactuar con las partes interesadas para explicarles las características del JREDD+ y sistematizar sus percepciones acerca de una posible implementación de este mecanismo. Nuestro objetivo final era usar los comentarios de los participantes como insumos en nuestros pilares de modelación y política. Con esto, buscamos incluir y reflejar las necesidades de las partes interesadas. Particularmente, nos enfocamos en generar interacciones con entidades del gobierno nacional y subnacional, instituciones públicas, pueblos indígenas de la Amazonía, las asociaciones de pequeños agricultores, ONGs, y organizaciones privadas. La comunicación entre nuestro grupo de investigación y los actores clave para el proyecto fue fundamental para producir y compartir conocimientos creíbles y legítimos asociados a los mecanismos que estamos estudiando. Estamos convencidos de que el conocimiento adquirido a través de la participación efectiva de los diferentes actores que estuvieron vinculados a estas interacciones puede ayudar a establecer condiciones propicias para implementar un programa JREDD+ efectivo, participativo y equitativo en Colombia.  

Fuente: Julián Gómez Gil. 

Específicamente, en 2022 organizamos cuatro sesiones de interacciones participativas en: Tena (23 y 24 de abril, Cundinamarca), Florencia (5 y 6 de mayo, Caquetá), Bogotá (14 de octubre) y Mocoa (26 y 27 de octubre, Putumayo). Estas sesiones se centraron en la participación de representantes de los pueblos indígenas de la Amazonia (OPIAC, OZIP, ACILAPP, etc.2), otras comunidades locales y usuarios de la tierra (asociaciones de agricultores, ganaderos y pequeños propietarios), ONGs (Amazon Conservation Team, WWF, Fundación Natura, Fondo Patrimonio Natural, etc.), organizaciones privadas (Emergent, Amazon Global, Permian Global, ALLCOT, Asocarbono, etc.) e instituciones gubernamentales nacionales y subnacionales (Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, Instituto Sinchi, Corpoamazonía, etc.).  

Durante estas reuniones comunitarias, trabajamos arduamente para mejorar la participación de los actores, y establecer expectativas realistas acerca de nuestro proyecto. Asimismo, nos encargamos de brindar capacitación a los asistentes acerca de temas relacionados con la adopción de programas JREDD+ como: formulación de proyectos de conservación, mercados de carbono, proyectos REDD+, el programa JREDD+ de la Coalición LEAF, y la normatividad del estándar ART-TREES. Lo anterior, se realizó a través de talleres técnicos, discusiones abiertas, actividades educativas, y escenarios de debate y resolución de dudas, los cuales nos ayudaron a promover una interacción constante y enriquecedora de los participantes.  

De igual manera, estos espacios se utilizaron para formular preguntas específicas a los diferentes actores que se resolvieron tanto a través de dinámicas de debate abierto, como de actividades de trabajo colaborativo. El diálogo cercano y directo nos permitió profundizar en temas de interés, mientras que la utilidad de estos encuentros fue reconocida especialmente por los Pueblos Indígenas, quienes nos invitaron a realizar actividades de capacitación en algunas de sus comunidades. 

Durante estas sesiones de interacción participativa obtuvimos aprendizajes fundamentales de los actores nacionales y subnacionales: dada la escala de los programas JREDD+, la interacción y la negociación entre los actores locales, las instituciones, los intermediarios y los proyectos REDD+ individuales son esenciales. De acuerdo con los comentarios de los participantes, un problema común asociado a los proyectos REDD+, es que los actores locales y los usuarios de la tierra tienden a ser tratados como beneficiarios y no como socios de los proyectos. Como resultado, las comunidades locales y las partes interesadas perciben que el diseño de los incentivos, la capacidad local, los mecanismos de implementación, las disposiciones de transparencia y la distribución de beneficios son parcialmente justos. 

Esto nos llevó a considerar la equidad, la representación y la transparencia como componentes críticos del diseño de políticas asociados a la implementación de un JREDD+. 

Modelación 

En este estudio modelamos un mecanismo para integrar los fondos potenciales generados con la adopción de un JREDD+ y de un SCE Nacional para acelerar la reducción de emisiones por deforestación. En particular, consideramos un escenario en el que Colombia aplica un JREDD+ a nivel nacional bajo los estándares definidos por ART-TREES que son usados por coalición LEAF. Al mismo tiempo, para asegurar la representatividad, el poder de negociación, una administración efectiva de los recursos y una distribución justa de los beneficios propusimos una división administrativa interna de Colombia en seis jurisdicciones: 1. Región Caribe; 2. Región Cafetera; 3. Región Andina; 4. Región Chocó; 5. Región Orinoquía; y 6. Región Amazónica. 

Nuestra modelación reveló que la integración de un programa JREDD+ con un SCE Nacional podría ser un mecanismo costo-eficiente para reducir los costos de externalidad, y desincentivar las emisiones de GEI de Colombia de acuerdo con el marco regulatorio del país, la trayectoria de emisiones y los objetivos de mitigación. Estos mecanismos podrían ser utilizados para generar y asignar recursos económicos que aseguren una eficiente mitigación de emisiones, la incorporación de salvaguardas (como la educación ambiental), y la minimización y/o compensación de efecto socioambientales adversos derivados de las intervenciones. Adicionalmente, los resultados de la modelación consideran la generación de co-beneficios (económicos, sociales y ambientales) que contribuyen al desarrollo de comunidades étnicas, comunidades locales y otros usuarios privados de la tierra. 

Diseño de políticas (resultados)  

Finalmente, gracias a los insumos obtenidos en los eventos de interacción participativa con actores claves, y a los resultados principales del modelo, preparamos un diseño de política que el gobierno puede utilizar como directriz para integrar JREDD+ con un SCE de forma inclusiva y equitativa. A continuación, presentamos nuestras sugerencias y resultados:  

• Negociación inclusiva para la distribución de beneficios: Para construir un JREDD+ en Colombia, las partes interesadas exigen un papel significativo en la negociación del sistema de distribución de beneficios. En este sentido, deben establecerse acuerdos nacionales y subnacionales para asegurar la consecución de los siguientes tres objetivos: 1) proporcionar incentivos monetarios y no monetarios efectivos; 2) contribuir a la construcción de legitimidad a través de una distribución justa y equitativa de recursos, responsabilidades y poder de negociación; 3) incluir a los actores locales en el proceso de toma de decisiones, y reconocerlos como socios del programa, no como beneficiarios. 

• Utilizar una distribución de beneficios vertical y horizontal para garantizar un acceso justo de los beneficios y el poder de negociación: Un enfoque vertical de reparto de beneficios utiliza fondos de mercado nacionales voluntarios y regulados (ETS) para distribuir beneficios entre gobiernos nacionales y subnacionales, actores no gubernamentales, intermediarios, ONG y facilitadores. Estas transacciones se realizan para garantizar la operatividad del programa. Por otro lado, la arquitectura horizontal busca distribuir los beneficios restantes como pagos de incentivos entre y dentro de las comunidades, los hogares y las partes interesadas locales. Un diseño justo de la distribución de beneficios debe ser vertical y horizontal para garantizar el poder de negociación de los actores implicados en las actividades de deforestación y conservación. 

• Concentrar la toma de decisiones incluyendo la representación regional: Nuestra principal propuesta política es concentrar la toma de decisiones en una única Junta Directiva Nacional. Esta junta se encargaría de tomar las decisiones centrales y de gestionar directamente el flujo de recursos. Por otro lado, establecemos la necesidad de crear una Junta Directiva Jurisdiccional que esté compuesta por representantes de cada una de las seis jurisdicciones que componen el país, con el fin de garantizar la representatividad y el poder de negociación de los diferentes actores. Esta junto directa vía funcionaría como un órgano de participación que supervisará la toma de decisiones operativas que deberá ejecutar una Unidad Operativa Jurisdiccional correspondiente. Con esta estructura de gestión, es posible utilizar las tres fuentes de financiación (los pagos basados en los resultados de JREDD+, el SCE y el impuesto al carbono), y distribuir eficazmente los beneficios entre los socios ejecutores (ONG, sector privado, etc.) y los usuarios de la tierra (pueblos indígenas, comunidades locales, agricultores y ganaderos, etc.). 

• Aprovechar los cupos transables del sistema de comercio de emisiones para financiar los esfuerzos de conservación de los bosques: En nuestro estudio, asumimos la financiación para la protección de los bosques puede provenir de:: un fondo de recursos provenientes del mercado voluntario internacional y del mercado regulado nacional.; y un fondo basado en la financiación nacional o internacional de recursos  del presupuesto público del gobierno y de pago por resultados del mercado internacional a través de un JREDD+, u otro tipo de cooperación internacional . En consecuencia, para integrar ambos mecanismos y ser consistentes con la ley de cambio climático de Colombia, proponemos que el 20% de los permisos transables de emisión del SCE pueda ser compensado con las reducciones de emisiones forestales generadas por el JREDD+. De esta manera, los derechos asignados por el ETS al sector forestal generarán una fuente adicional de ingresos para acelerar la reducción de la deforestación. 

Puede leer más sobre nuestro estudio y diseño de políticas aquí. En general, nuestras recomendaciones en este proyecto se derivaron y enriquecieron a partir de los procesos participativos que llevamos a cabo a nivel nacional y subnacional. Los comentarios de los participantes nos ayudaron a refinar, redefinir y validar estas recomendaciones.  

Mientras Colombia trabaja hacia la implementación de su Sistema de Comercio de Emisiones para 2030, sugerimos al gobierno considerar estas recomendaciones para incorporar un programa JREDD+ de manera inclusiva y equitativa. Adicionalmente, sugerimos garantizar la interacción participativa con actores clave como las comunidades indígenas, entidades privadas y otras comunidades locales para desarrollar políticas climáticas transparentes, justas y efectivas.